改革开放以来,在生产力发展和生产关系变革的推动下,我省农业和农村经济得到了快速发展,主要农产品供给持续增长,农村经济结构不断调整和优化,农村劳动力资源配置结构明显变化,农民收入不断增加。特别是近年来,国家加大了对“三农”扶持力度,农民负担得到明显减轻,主要农产品产量有了新的增长,农村用电、行路等生产生活条件得到不断改善。但是,从国民经济运行的宏观角度看,农业仍然是一个弱质产业,农村基础教育、生产生活条件、农村社会保障制度建设等相对滞后,城乡居民收入差距进一步扩大,这对于一个农业人口占65.9%的农业大省来说,决不可等闲视之。党的十六届五中全会审时度势,从统筹城乡协调发展出发,提出了建设社会主义新农村的伟大历史任务,意味着公共财政覆盖农村范围将进一步扩大。如何为新农村建设提供财力保障,建立支农资金稳定增长机制,迫切需要认真研究和解决。
“十五”期间财政支农工作的简要回顾
农业是百业的基础,农业的发展,农村的繁荣,将为整个国民经济的腾飞创造条件。过去五年,“三农”工作发生了重大转变,中央和省委省政府坚持以科学的发展观统揽全局,把“三农”工作作为全部工作的“重中之重”,提出了“城乡统筹协调发展”的战略,出台了一系列惠农政策,加大了资金投入,其措施之多、力度之大、农民满意程度之高,是多年来少有的,有力地保障了国家的粮食安全,增加了农民收入,促进了农村发展。
(一)调整分配格局,改善了国家与农民的利益分配关系。近五年来,我省各级财政部门加大对农业投入,用于支持农、林、水、气及扶贫开发支出5年年均递增18.82%,是改革开放以来投入增加最多、增长最快的时期之一。近两年来,我省又通过实施“两减免三补贴”政策,农民直接受益达68.4亿元,并对因此减少的地方财政收入,全部由上级财政通过转移支付对各地给予补助。与此同时,深入推进农村税费改革、乡镇综合配套改革等,建立了农村税费改革政策监督卡制度,全面落实了以县为主的农村义务教育管理体制改革,积极稳步推进县乡财政管理体制改革,着力构建农民负担减轻、规范、稳定的长效机制。随着农民种田的“零税赋”和直接补贴的增加,国家与农民之间传统的“取予”格局发生了重大变化。
(二)优化支农支出,提高了农业综合生产能力,促进了粮食稳定增产和农民的持续增收。为保障粮食生产安全,促进粮食增产和农民增收,我省在落实好国家出台的一系列惠农政策同时,注重从农业基础设施、农业产业化经营、农业科技推广、农村社会化服务和农业防灾减灾等方面入手,加强农业综合生产能力建设。一是完善农田水利基础设施,努力改善农业生产条件。全省各级财政五年来安排水利建设资金35.9亿元,主要支持中小型水库应急除险整治、大型灌溉引水改造、小型农田水利设施和节水灌溉。二是通过农业综合开发,五年来财政投入达14.6亿元,实施了一大批土地治理项目,大力改造中低产田,建设高产农田。三是为治理水土流失,促进农业可持续发展,我省实施了以天然林保护、退耕还林、生态效益林等为主的重点林业生态工程建设,五年来财政投入资金达45.1亿元,完成退耕地28.6万公顷,荒山荒地造林39.5万公顷,使310.4万公顷天然林及一批重点生态公益林得到了保护。此外,还大力开展了洪湖、三峡库区等27个湿地保护,先后建成野生动物及自然保护区225个。四是大力推进农业产业化和科技兴农。通过发展优势产业和特色产业,产业化经营基地面积达3582万亩;通过参股投资、财政贴息等形式,促进龙头企业做大做强,国家级龙头企业发展到22个,省级龙头企业179个,农业专业经济合作组织发展到8342个;通过整合财政资金1.9亿元,支持组建了湖北农业产业化信用担保股份有限公司;通过实施科技进村入户,推广新品种246个、农业科技成果61项,财政投入达16个多亿,逐步建立“以钱养事”机制;通过推广农机作业,对农机购置给予补贴,农机作业水平有了新的提高,全省农机总动力较“十五”时期初增加31%,机耕作业面达到66%,机插、机收、农业航空开始起步;通过发展农村劳务经济,近两年全省各级财政投入劳动力转移培训资金6000多万元,培训农民48.1万人次,带动社会性培训101万人次,让农民从外出务工中实现了增收。五是支持农业抗灾减灾体系建设,保障农业生产和农民生活安全。五年来,全省安排防灾减灾资金达8.6亿元,用于动植物疫病的预防监测及突发自然灾害的应急防控。同时,积极落实一系列灾情减免政策,并在近年来的防灾救灾中,启动了对受灾农民直接补偿机制,对疫情动物扑杀等给农民造成的损失实行直接补助,体现防灾减灾以人为本的思想。在多种政策的作用下,农民种田积极性得到了空前提高,全省粮食产量从2004年出现恢复性增长,2005年总产量2177万吨。
(三)坚持以人为本,扩大了对农村公共产品的投入。在农村基础教育方面,通过实行“一费制”,困难家庭学生“两免一补”,减轻了农民负担;通过大力改造农村中小学D级危房,改善了农村办学条件;通过加大农村义务教育政策性转移支付力度,基本实现了“保工资、保运转、保安全、保贫困生入学”的“四保”目标。在农村社会保障方面,农村新型合作医疗制度试点工作运行平稳,对14个试点县(市)财政投入1.4万元,参加合作医疗的农民有418万人,参合率达到66%,一定程度改善了试点地区农民“因病返贫、因病致贫”现状,还实施“福星工程”解决了五保户“老有所养”的问题,实施了对农村特困户、五保户、特困优抚对象中患重大疾病人员的医疗救助和农村特困人口救助。在对不发达地区支援方面,五年来,我省各级财政投入扶贫资金达24亿元,重点实施整村推进、产业化和科技扶贫、劳动力转移培训和搬迁式扶贫,积极开展扶贫开发与退耕还林相结合试点、信贷资金扶贫贴息试点和城郊扶贫工程等,扶贫开发取得了明显成效。截至2005年底,全省极端贫困人口由2000年底的220万人下降到100万人,减少了55.5%。对居住自然条件十分恶劣、一方水土养不活一方人的贫困地方,通过实施搬迁式扶贫,近两年省财政安排9000万元,共搬迁2.25万户，9万人。
(四)强化资金监管,提高了资金的安全性、有效性和规范性。随着财政支农资金的逐年增加,为把资金落到实处,充分发挥其效益,各级财政加大了资金监管力度。在政策上,强化了政务公开,注意把政策原原本本地交给群众,主动接受社会监督;在资金分配上,进一步完善了扶贫资金分配的因素法、公式法等办法,农村公益事业、农村修路等引入了“以奖代补”机制,资金分配的公正性、公开性和透明度不断提高;在资金支付上,对惠农补贴资金发放普遍采取了“一折通”的方式,对项目资金普遍实行了国库集中收付制度和政府采购制度;在项目资金的申报和管理上,通过制定和完善管理办法,强化了资金使用的事前、事中、事后监督。同时,各级财政部门将项目单位内部监督、审计监督和财政监督相结合,日常监管和专项检查相结合,加大了检查落实力度。
“十一五”期间财政支农的主要措施
党的十六届五中全会将建设社会主义新农村作为我国现代化进程中的重大历史任务,其内容丰富,涵义深刻,也为做好新时期财政支农工作指明了方向。
(一)履行财政职能,加大三农投入。各级财政必须按照“多予、少取、放活”和“两个反哺”的要求,积极落实《预算法》、《农业法》及相关要求,进一步加大对“三农”的投入力度,实现财政支农投入“三个高于”的要求,即确保每一年的财政支农资金增量高于上年,预算内资金用于农村建设的比重高于上年,财政对农业资金投入高于财政经常性收入增长幅度。坚持存量适当调整,增量重点倾斜的原则,保证新增财政支出和固定资产投资向新农村建设倾斜,并注意合理划分政府事权,弥补财政“缺位”现象,逐步扩大公共财政支出范围,朝着城乡统筹安排方向发展。
(二)调整支出结构,突出扶持重点。财政支农资金应重点用于:一是支持以农村税费改革为主要内容的农村综合改革,巩固和发展农村税费改革成果,为“三农”发展创造宽松环境。不仅对已经实行的政策不能变,已经给农民的政策不能减,而且支持力度还要加大,并积极完善农牧企事业单位改革,开展农业小三场改革。二是加大对农业基础设施建设投入,包括农田水利基础设施、土地治理、水土流失等方面投入,不断完善农村公益性服务体系,包括农产品质量安全监测和动植物疫病的防控救助体系,积极支持支农灾害保险业务发展,提高农业综合生产能力,实现农业可持续发展。三是支持发展产业化经营,促进科技兴农,发展农村经济合作组织,促进农业龙头企业做大做强。四是支持农村劳动力转移培训,大力发展劳务经济。五是扩大公共财政覆盖农村范围。加大对农村道路、安全饮水、医疗卫生、文化设施以及小城镇等设施投入,完善农村流通市场,改善人居环境,丰富文化生活,健全农村社会保障体系,扩大农村新型合作医疗覆盖面,提高农村义务教育保障水平,加大扶贫开发力度,缩小城乡差距。
(三)创新投入机制,提高使用效果。建设新农村,仅靠增加财政投入是远远不够的,必须注重提高财政资金使用效果,发挥其放大效应,积极引导社会资金投入,形成支农资金来源多渠道的新格局。一是注重整合支农资金。坚持以县为主,按规划申报项目,按项目申请资金,并按照“渠道不变、管理不乱、集中使用、各负其责、各记其功”原则,统筹安排资金,增强政策合力,避免资金分散分割和撒“胡椒面”的现象。二是积极探索参股经营模式,促进农业产业化龙头企业做大做强。通过建立合理有效的利益分配机制,促进参股投资企业按市场要求快速发展,确保财政参股投资资金安全、高效运行。三是对农村公益事业,继续探索完善“以钱养事”机制,确保资金用于公益事业发展。公益事业应按项目定资金,项目可以采取招标制。对兼有公益性和经营性的项目,在区分项目性质主次的基础上,采取“以奖代补”、“先建后补”、“民办公助”等方式给予扶持,引导社会资金投入。四是运用财政信贷贴息和融资担保措施,促进龙头企业吸引信贷资金支持。五是加强财务管理。通过健全各项资金管理制度,完善资金分配办法及支农项目的专家评审、绩效考评、招标采购、国库集中支付、完工项目管护等制度,强化事前、事中和事后监督检查,不断提高财政支农资金使用的合法性、合规性和有效性。
（作者：湖北省财政厅副厅长）