财政部认定中国县乡政府直接显性债务是4000多亿元。以150亿元财政资金启动“三奖一补”政策，暂时搁置存量债务，通过发展经济稀释存量债务，是目前的现实政策选择

　　财政部提交十届全国人大三次会议审议的2005年度政府预算草案中，一项150亿元的支出安排引起了来自基层的代表们的关注。

　　在全国财政32255.03亿元的预算支出中，这笔支出显得微不足道，却是中国实行分税财政体制以来，中央财政预算首次安排预算资金缓解县乡财政困难。

　　今年2月底，财政部长金人庆就公开撰文称，今年的中央财政预算将专门安排150亿元，实行“三奖一补”政策，以缓解县乡财政困难。

　　所谓“三奖”，一是对财政困难县乡政府增加县乡税收收入、省市级政府增加对财政困难县财力性转移支付给予奖励；二是对县乡政府精简机构和人员给予奖励；三是对产粮大县给予奖励。而“一补”指的是对以前缓解县乡财政困难工作做得好的地区给予补助。

　　“三奖一补”的政策考虑已有时日。这项政策由财政部制定，报国务院批准，并在去年底召开的中央经济工作会议上得到明确。按财政部的说法，“县乡财政困难已成为财政经济运行中比较突出的问题，不仅影响了城乡和区域协调发展，而且影响了基层政权的稳定”，因此要“把推动缓解县乡财政困难作为一项重要政治任务来抓”。基于此，财政部推出“三奖一补”政策，是想调动地方各级政府缓解县乡财政困难的积极性和主动性，促进县乡政府提高行政效率，同时在一定程度上体现公平原则。

　　按财政部的计划，今年将首先在贫困地区、中西部地区选择一些县实施此政策。财政部已要求相关省级财政部门与人事、编制、农业、统计、粮食等有关部门配合，确定财政困难县和产粮大县的名单，并要求核定财政供养人数、基本支出标准、可支配财力等相关基础数据，报财政部审核确定。

　　同时，财政部制定了《2005年中央对地方缓解县乡财政困难奖补办法》。目前对一些具体措施正在进行研究讨论，全国人大批准预算草案后，将正式开始实施。

　　迫不得已的选择

　　县乡政府债务问题成为阻碍中国农村发展的一大隐患由来已久。专家估计，中国县乡政府债务已突破1万亿元。而据财政部有关人士向《财经》透露，目前财政部认可的数额是4000多亿元。

　　对于债务的种类，财政部通过财政风险来源划分为四种，即直接显性债务、直接隐性债务、或有显性债务、或有隐性债务。“直接”和“或有”是相对的概念，“直接债务”指政府就是债务人，“或有债务”指政府做担保人而产生的连带负债。比如国债转贷资金，就是地方政府的直接债务，世界银行、亚行、国际金融组织的双边贷款中，有一部分是直接债务；有一部分地方政府不是债务人，而是担保人，形成了地方政府的或有债务。财政部认定的4000多亿元是合法的直接显性债务。

　　对于县乡财政困难，政府及社会各界给予了极大的关注，对其成因及解决对策的研究可谓汗牛充栋，但大多停留在讨论和研究报告中。为什么中央突然决定在2005年采取实际行动缓解县乡财政困难？

　　专家认为，这和农村税费改革后不断恶化的基层财政状况相关。今年2月底，农业部副部长范小建宣布，全国已有26个省区市宣布提前免征农业税，而未免征农业税的河北、山东、云南、广西、甘肃五省区今年也将再降低农业税税率2个百分点以上。这将使得基层政府收入来源进一步枯竭。2004年，全国农业税收入只有200多亿元，初步测算表明，全国农民今年将进一步减轻农业税负担200多亿元，这意味着今年基层政府来自农业税的收入将微乎其微。

　　国务院发展研究中心宏观部研究员倪红日认为，在农村税费改革及取消农业税后，如果不考虑开辟新税源，维系农村基层政权运转和农村公共服务的资金，将主要依赖于中央和省市财政的转移支付。

　　据她分析，为了维持农村各项公共服务的正常需要，中央、省和市级财政所需要承担的改革成本和转移支付规模，不是仅限于取消的600亿元左右的农业税，而至少是1600亿元-1800亿元的资金需求，这还不考虑基层财政的债务问题和完善农村公共服务所需要的资金增长。

　　2004年，中国的农业税收入为200多亿元，中央财政预算安排农村税费改革专项转移支付资金396亿元。显然，仅这两项收入难以满足实际需要。如果中央和省市财政的转移支付资金不能补足缺口，短缺的资金仍将通过摊派和收费等非税方式筹集。这不仅难以解决农民负担问题，反而可能导致农村收入分配关系进一步混乱，难保农村税费改革的成果，也无法继续推进免征农业税的政策。

　　在这种状况下，缓解县乡财政困难的“三奖一补”政策在2005年出台，也是迫不得已的选择。

　　以增量改革带动存量改革

　　政策制定者的愿望固然良好，但实际运行起来能否达到理想的政策目标？对此，方方面面众说纷纭。

　　财政部科研所所长贾康认为，“三奖一补” 是一项激励措施。过去对县乡财政困难的地区通过转移支付直接给予资金支持，现在是在原有机制上再配一个激励机制，将地方政府增收、节支、精简机构的工作业绩指标化，对达到标准的给予奖励，目的是调动地方政府内在的积极性。

　　中国社科院财贸所财税专家杨之刚则对政策可能带来的效果表示疑虑。她对《财经》表示，政策中要求政府改善财政管理方式的措施值得肯定，但“以奖代补”完全违背了转移支付这一政策的根本功能，而且可能会导致地方政府行为扭曲。

　　杨之刚说，困难县乡就是因为财力不足才需要上级的转移支付支持，但现在的奖补政策要求困难县乡税收收入超过一定数额才给予奖励，“哪有这样的转移支付？”这样的政策导向，会促使县乡政府为了达到规定的奖励标准，制定不符合实际的收入计划，想方设法去组织收入，这就违背了依法纳税的原则。而且特别穷的地方有可能根本拿不到奖励，显然违背了制定政策的初衷。

　　关于“三奖一补”是否符合转移支付功能，参与制定这一政策的财政部预算司官员解释说，“三奖一补”资金并未影响其他转移支付资金；在今年的预算中，近年来执行的转移支付资金没有因为奖补资金而减少，且都有所增加，中央财政将进一步加大对地方的财力性转移支付力度。

　　另一方面，这位官员还解释说，过去中央虽然给了地方财力性转移支付，但无法排除部分省拿到转移支付资金后层层截留。出台这个政策，就是要激励省市把中央给的转移支付资金和本级财政新增加的财政资金真正转移到基层。因此，奖补资金并没有损害转移支付的功能，而是对转移支付功能的进一步完善。

　　“三奖一补”政策也许能在一定程度上缓解县乡财政实际困难，但对于化解县乡政府历史上的巨额债务，并无直接和具体措施。因此，这项政策能在多大程度上奏效，尚难确定。

　　作为扶助政策，“三奖一补”立足于“奖”、“补”结合，意在避免“补助越多越喊困难、依赖心理越来越强”的现象，而原来的转移支付重在“补”。当然，实行“三奖一补”后，县乡政府会比原来多出一块财力来。但这部分多出来的财力是解决现实问题还是历史债务问题？这是地方政府的权限。一般来说，大多县乡政府首先解决当期的财政平衡问题，但也不排除一些地方用来偿还部分历史债务。

　　对此，财政部表态称，“三奖一补”资金的初衷是解决现实支出，但客观上肯定有一部分被用来解决历史债务问题，财政部支持和倡导地方这样的做法。

　　纵观中国的财政改革，总是以增量改革带动存量改革。1994年分税财政体制改革、2002年所得税分享改革以及2003年完善出口退税机制改革等，都是在保持基数的前提下，通过增量的变化中进行改革。显然，缓解县乡财政困难的政策措施，亦属同一思路，即先将存量债务暂时搁置，控制债务规模的继续扩大，通过发展经济增加收入，逐步稀释存量债务比重，在条件成熟时再着手解决。

　　“(现在很多人)都批评财政改革总是基数治天下。对存量进行改革效果当然好，但是动存量，难！”一位财政部官员感慨道。