内容提要：本文在分析了我国乡村治理的现状和新公共管理产生的背景后认为，应该借鉴和运用新公共管理思想来开展我国的乡村治理，重点是要大幅削减政府管辖的事务，让政府把不该管的事情放手、把该管的事情管好；大幅精简乡镇及其机构，减少政府行政支出，缓解基层财政压力；通过加大财政投入、加强资金监管、吸引社会资金参与、探索公共事业合同承包等办法，提高乡村公共服务的质量和水平；通过界定村级自治权限、明确村党支部与村委会的关系、保证村级自治必要的经费等措施，切实推进基层自治工作。

　　近年来，我国乡村治理中的各种矛盾日益突出，已经成为整个经济和社会发展中的一个不容回避的问题。对于如何做好新形势下的乡村治理工作，专家学者从不同的角度提出了许多观点和思路。笔者最近专门到德国等欧洲国家考察、学习、研究新公共管理工作，亲眼目睹、亲身感受到新公共管理的潮流及其对经济社会发展所带来的影响，由此形成了对我国乡村治理工作的一些观点和想法。

　　一、乡村治理工作面临着新的挑战

　　搞好乡村治理，实现农业发展、农村稳定、农民富裕，事关我国全面建设小康社会目标的实现和整个现代化建设的进程。20世纪80年代，农村由于推行家庭联产承包责任制，在全社会走在制度创新的前列，由此带来乡村社会欣欣向荣、人民群众安居乐业的局面。但是，进入90年代以后，由于农村体制改革没有大的突破，旧体制对农村经济和社会发展的制约日益显露，乡村治理中的各种矛盾开始加剧。从矛盾产生的具体内容看，主要集中在以下8个方面：①税费征收。这曾是乡村最为普遍的矛盾，现在，随着农村税费改革的推进，税费的数量已明显减少，但产生矛盾的根源仍未彻底消除。②兴办项目。这项工作的目的是要解决农村公共产品短缺，但是，由于上级专项经费不能满足项目实施的要求，基层只能把配套经费向农民转嫁。③土地征用。由于征用土地行为不规范，经常发生非法强占农民土地，降低征地补偿标准，克扣、截留和挪用土地补偿资金等现象。④义务教育。虽然目前已实行了以县为主的农村义务教育体制，但只要中央财政不大幅增加投入，现有乡村财力就不可能满足农村义务教育的经费需求。⑤乡村负债。由于种种原因，几乎所有乡村都有不同程度的负债，而税费改革后，原来的还债办法几乎都行不通。⑥干预生产。目前，乡村中行政干预农民生产行为、剥夺农民生产经营自主权的现象仍然很多，由此经常诱发干群矛盾和冲突。⑦计划生育。在很多地方，尤其是在经济欠发达地区，人们的生育观念仍然落后，而上级对计划生育工作考核实行的是“一票否决”制，这就迫使基层干部必须全力以赴完成任务。⑧干部作风。基层干部整天直接面对群众，工作作风上稍有不慎就会引发矛盾和冲突。

　　乡村治理中出现这些矛盾，原因是多方面的，较为突出的主要有：①随着市场经济体制的逐步建立和开放水平的不断提高，农民的民主意识明显增强，摆脱传统体制束缚的要求越来越强烈，而许多地方干部的思想观念以及管理经济、社会的方式仍然停留在过去的水平上，这就不可避免地引发矛盾和冲突。②由于经济发展步伐不快和财税体制改革的影响，乡镇财力增长十分缓慢，而由于工作增加、机构膨胀、人员剧增，财政支出刚性增长很快，从而导致乡镇财政状况不断恶化。为缓解财政恶化状况，乡镇除挤占村级资金和在农民身上打主意外几乎别无良策。③国家对乡村的投入是杯水车薪，而乡镇财政又无力投入，再加上乡村干部整天忙于应付上级交待的各种任务，因而乡村的公共设施、公共服务严重缺乏，由此导致农民对乡村组织不信任。④村级虽然普遍实行了自治，但事实上，绝大多数村干部的命运仍由乡镇决定，村级有限的资源也几乎由乡镇掌握，再加上村级工作难度增加，村干部报酬的吸引力下降，农民民主意识增强，这种扭曲了的乡村关系难免导致村干部以及农民不满。

　　应该说，不同时期乡村治理都存在着矛盾，但不同时期矛盾表现的形式和紧张程度有所不同。总的来看，在可以预见的一段时间内，由于推进农村税费改革等，农村中某些领域的矛盾应该有所减少，但大多数矛盾难以得到根本解决。如果不采取有力措施化解这些矛盾，就会不可避免地酿成冲突，最终有可能形成乡村治理危机。

　　二、乡村治理的几种观点和思路

　　当前，关于乡村治理的观点很多，概括起来主要有以下几种：

　　（一）大力推进村级自治，进一步发挥村庄的作用

　　持这种观点的人认为，现有的乡镇体制在历史上起到了重要的作用，但随着现代化的推进和农村经济、社会、政治的演变，功能完整、队伍庞大的乡镇政府的存在已经明显是弊大于利，阻碍了农村的进步，进而影响到国家的发展和稳定。他们认为，应该尽快撤消乡镇政府，建立“统一、精简、非实权化”的县委、县政府乡镇办事处，实行村级自治，进一步加强村的作用。县委、县政府驻乡镇办事处作为党委、政府的派出机构，按授权行政，不具有重大事项的决策权，只拥有少量的具体办事权，只设党务办公室、行政办公室、治安办公室等四五个部门。由于我国乡镇所辖人数规模过大，公共物品的供给主要不应当在乡镇一级，而应当在村一级，乡镇只负责必要的宏观统计和监督。也就是说，与西方实行乡镇自治不同，我国应当实行村级自治。在实行村级自治的基础上，还有人主张，要统筹考虑县、乡、村三级的改革，精乡简县，重构县、乡、村利益关系。县级机构的设置，应该主要着眼于提供必要和必需的公共管理和公共服务，当条件成熟时，可以实现县级领导直接选举。

　　（二）改革现行乡村关系，实行乡直接管理村事务

　　持这种观点的人认为，随着城市化的推进，我国今后必然会像世界上的发达国家一样，城镇人口将大幅度提高，大批农民将离开村庄，大量村庄将消失，因而村里事务要由乡来管理。“乡治”就是乡镇自治，以社区服务为主，以行政决策为辅，其财政体制和人事制度由上级统一制定，以防范社区恶势力对乡镇自治的操纵。乡镇长由选民直接选举产生，乡镇自治代表机构亦由选民选举产生，乡镇干部均应纳入地方公务员系列，乡镇长等人应作为政务官，随选举而进退。将政府组织延伸至行政村，在村一级设立乡镇政府派出机构——村公所。村公所可由1～3人组成，成员由乡镇政府委派，由地方公务员担任，经费由乡镇财政负担；同时，在行政村设立村民代表会议，作为议事机关。

　　（三）在维持现行乡村关系前提下，强化乡镇作用

　　持这种观点的人认为，如果撤消乡镇一级政权组织，实行县直接管辖近千甚至几千平方公里的农村，一是会加重农民办事的负担，提高农民办事的难度；二是会出现宗族等封建旧恶势力重新统治农村的现象；三是会给不法分子提供犯罪场所，村霸、市霸、场霸等将重新出现，农村弱势群体的合法权益将难以保障；四是假冒伪劣产品将会充斥农村市场，农民的合法权益将难以得到维护。他们认为，经过90年代的发展，乡镇的自主权力不是扩大了而是削弱了，乡镇政府变得只有责任而没有权力；在乡镇，代表条条利益的部门变得只有权力而没有责任。实践证明，90年代的中国乡村实际上处于以多部门控制为主的无政府状态，90％以上找农民收费的项目不是乡镇政府所为，而是部门所为。他们建议，当务之急是要真正放权于乡镇，改革乡镇财政供养政策和干部人事制度，解决乡镇人员同劳不同酬和权、责、利不协调等问题，切实发挥乡镇的积极性和能动性。

　　还有许多观点，但核心内容基本可以包括在上述观点之内。应该说，这些观点都有一定的道理，但我国如此之大，各地情况千差万别，可能一种观点、一种思路难以解决所有地方的问题，应该允许并鼓励各地从实际出发，探索和研究切实可行的办法。

　　三、新公共管理为乡村治理提供了一条新的途径

　　所谓新公共管理，是指从20世纪80年代开始，英、美等西方发达国家为迎接新技术革命、经济全球化、财政危机的挑战，开展的一场“政府再造运动”。由于这场运动是对传统公共行政管理模式的否定，因而被称为是“新公共管理”。

　　在各国的政府改革中，最引人瞩目的是当时美国的克林顿政府。克林顿总统亲自领导联邦政府再造运动，并指派副总统戈尔成立和负责评估委员会。1993年，该委员会在《国家绩效评估》报告（又称《戈尔报告》）中提出了再造政府的四项原则和行动建议，即由注重规定和程序转向注重成果和绩效；以顾客（企业和公民）为导向，由管制转向服务；放松内部管制，通过参与来发挥公务员的积极性和创造性；缩小政府规模，建立一个花费少、成效好的政府。这些都从本质上揭示了新公共管理的基本内涵，即以市场为基础，以顾客（企业和公民）为导向，以管理和参与为动力，以绩效为目标的政府管理新模式。

　　各国的政府改革涉及行政管理体制和活动的方方面面，内容十分广泛，但改革的主线是重新界定政府与市场的关系，改革的内容归纳起来主要有三个方面：

　　1.政府管理职能的优化。即重新定位政府职能，解决政府该管什么和不该管什么的问题。主要措施有：通过公共福利政策的改革，收缩政府的社会职能；通过放松市场管制，收缩政府的经济职能；通过国有企业的非国有化，减少政府直接管理企业的职能和责任；通过裁减政府雇员人数，减少政府财政支出和财政赤字。

　　2.政府公共服务的市场化。即改进政府提供公共服务的方式，解决政府该管的事情如何管好的问题。主要措施包括：①合同承包。即政府将过去一直由政府部门提供的公共服务推向市场，由私营部门和非营利部门招标承包。②公私合作。即政府以特许或其他形式吸引中标的私营部门参与基础设施建设或提供某项服务。③用者付费制度。即对部分具有消费可分性的公共物品和服务，按实际消费量向消费者收取费用。④凭单制度。即政府为某些特定人群提供特定的货物或服务，并发放有价证券，消费者在政府指定的公共服务组织（不是一家而是有许多家）凭有价证券购买这些货物或服务，政府再用现金把证券换回。

　　3.政府内部管理体制改革。即引进企业管理的理论、原则、方法、技术和人才，通过分权和分散化改革，放松规制，改革公务员制度，实行绩效管理，推进政府信息化等，提高政府工作效率和服务质量。

　　从德国的情况来看，其政府改革虽然没有英、美等国家动手早、力度大、速度快，但仍有不少举措很有特色。①实行政治责任和行政责任分开。即政治家确定目标，行政部门具体负责实施，政务官和事务官各司其职。②行政管理面向顾客（企业和公民），所有措施和服务以顾客需要为前提。各级政府千方百计收集顾客的意见和要求，并普遍成立公民办公室，推行弹性工作时间，方便公民办事。③实行目标管理。上司和每个下属面对面地商定具体的工作目标，并赋予下属相应的权力，既增加员工工作的主动性，也增加员工工作的压力。④提高行政管理的经济性，尽力减少工作人员。各级政府广泛推行公共事务外包，以压缩行政开支规模，缓解财政资金紧张的状况。⑤在行政部门普遍成立员工代表委员会，畅通员工参与行政管理和决策的渠道，调动员工的积极性，提高行政管理的效率。

　　分析西方国家政府改革的情况后不难发现，其改革的背景、要解决的问题和要实现的目标，与目前我国乡村治理面临的情况有许多相同和相似之处，例如，怎样压缩财政支出，以缓解财政紧张的状况；怎样改进政府工作，以提高公民对政府工作的满意度；怎样放松政府管制，以适应越来越开放的市场竞争；怎样改革公共服务方式，以提高服务质量，等等。因此，西方国家政府在公共管理上的改革思路和所采取的措施，对于我国的乡村治理工作具有借鉴意义。

　　四、运用新公共管理思想开展乡村治理

　　新公共管理是当今西方社会行政改革的一个潮流，虽然目前它还有许多地方需要完善，有许多问题需要解决，但从总体上看，这是现代政府改革的一个趋势和方向。我国是一个发展中国家，也是一个初步建立起市场经济体制的国家。我国的国情与西方国家相比有很大的差异，公共管理的水平以及行政改革所面对的问题也有许多不同之处，因此，我国不可能也不应该照搬西方国家的做法，但这并不排除我国在改革中吸收和借鉴新公共管理的一些思想，例如，在经济全球化步伐不断加快的形势下，重新界定政府与市场的关系，让政府把不该管的事情放手，把该管的事情管好；尽快把竞争机制引入公共服务领域，打破政府在公共服务领域中的垄断地位；把企业的一些科学、合理的管理方法引入公共管理领域，提高政府的工作效率和服务质量，等等。就乡村治理工作来说，至少可以在以下几个方面借鉴和吸收新公共管理的思想：

　　（一）大幅削减政府管辖的事务

　　西方国家政府职能大规模扩张始于20世纪30年代中期。经过几十年的时间，政府职能大规模扩张，政府规模急剧膨胀，政府开支特别是社会福利开支占国民收入的比重急剧上升，财政负担越来越重，并在经济衰退的70年代形成了严重的财政危机。这促使人们对政府无所不在、无所不能的作用产生怀疑，并认识到政府是问题的本身，由此形成了新的政府改革思路和方案。这一问题在我国乡村治理中也同样突出。各级政府尤其是与群众联系密切、直接打交道的基层政府，管理着大量管不了也管不好的事务，例如农户的生产经营、村干部的产生等，从而直接导致了乡村治理中许多问题的产生。因此，一定要认识到这一问题的严重性和危害性，坚决克服怕失权的思想，以实施《行政许可法》为契机，加快行政事务改革，大幅缩减政府管理的事务，管好政府应该管的事务，尽快从无限政府向有限政府转变。

　　（二）大幅精简乡镇及其机构

　　对于乡镇及其机构改革问题，笔者认为，撤销乡镇政府建制，使我国行政管理层次与国际接轨，可能是一个趋势。但是，从我国国情来看，乡镇及其机构在目前以至今后比较长的一段时间内仍须保留，但其数量、职能和工作方式等必须尽快加以调整。要大力减少乡镇的数量，现有乡镇应至少精简2/3以上，一般一个县保留4～5个乡镇即可，实行分区域治理。乡镇被撤并的地方，为了填补权力真空，也为了方便居民办事，可以借鉴德国的做法，设立公民办事点，具体负责有关事务的代理或办理，同时依法监督并及时了解和掌握各村的自治情况以及执行法律法规的情况。对于现有大量的乡镇工作人员，可以选出一批进行培训，定岗、定员、定责，明确工作责任，提高工作效率；其他人员可以提前退休，政府予以适当补贴。人员分流要政策明确、透明公开，政府在保障等方面给予适当补贴，否则，极易产生矛盾。

　　（三）推进公共事务管理改革

　　在乡村开展公共事业建设十分必要，但目前建设资金十分紧缺，因此，必须更新工作思路，推进公共事业改革，广辟资金来源，提高资金利用效率。

　　1.加大财政对乡村公共事业的投入。乡村是社会的一个组成部分，和城市相比，只是分布区域和功能不同，并没有地位上的高低。要按照统筹城乡发展的要求，进一步加大对乡村的资金投入，这既是促进农村发展的需要，也是加快整个社会发展的需要。西方发达国家对乡村公共事业的发展十分重视。例如，欧盟提出，2007年，将额外增加农村发展资金2.28亿欧元；2012年，这一资金将达到14.8亿欧元。

　　2.加强对财政资金使用的监管。目前，一方面，用于乡村的财政资金数量比较少，亟需进一步加大投入力度；另一方面，财政资金的使用效率又很低，亟需加强监督和管理。要改进资金管理办法，提高资金使用效率。目前，国际上大力推行的凭单制度，既有利于削弱职业性利益集团对政府公共服务决策的影响，使企业为争夺消费者手中的有价证券而展开竞争，从而提高服务质量，也有利于杜绝政府部门在提供公务服务中的权力寻租现象，对此，应该积极予以借鉴。

　　3.吸引社会资金参与。目前，一些地方迫于资金的压力，已经在自觉或不自觉地吸引社会资金参与乡村公共事业的建设，例如，民办学校、民办医院、民办农村小型水利设施等，从总体上讲，这方面的探索应该积极鼓励、大力发展。但应引起注意的是，这一改革既要满足居民的基本公共需求，又不能过度增加居民负担，原有的财政资金投入也不应减少，这样才能无悖于改革的初衷。

　　4.对一些公共事业可实施合同承包。这一点目前在西方国家十分流行，我国一些城市也进行了积极探索。例如，政府公开招标，将公交、供水、环卫等公共事业承包给私营部门，政府只负责确定公共服务的数量和质量标准，并监督承包合同的执行。这样做，既可以为私营经济发展腾出空间，又可缩小政府规模、节约成本，还可提高公共服务效率，可谓“一箭三雕”。目前，这一形式在乡村治理中运用得还很少，可以有计划地进行试点和探索。

　　（四）加大推进基层自治的力度

　　从总体上看，我国乡镇所辖人数规模很大，基层自治放在乡镇一级难度可能比较大，放在村一级可能比较现实，但也不排除少数地方可以实行乡镇自治。因此，必须全面推进、不断深化村级自治工作，重点是要通过加强立法和执法工作，对村级自治中的许多关键环节和重点问题进行规范。

　　1.深化对村级自治的认识。实行基层自治，是民主治国的重要方面，也是监督政府科学行政、执政为民、提高服务质量、缓解政府与居民矛盾的重要而有效的途径。这也是世界上大多数国家治理乡村的普遍做法和成功经验。因此，对扩大村级自治绝对不要畏惧，而要顺应潮流，更新观念，改进方法，积极引导，大力推进。

　　2.明确界定村级自治权限。要进一步完善法律法规，明确什么属于村级自治的事项，什么是村级必尽的义务，什么应该由乡镇或乡镇以上政府来管理和提供，这样才能真正有利于村级自治工作的开展。德国在这方面的做法很值得学习。德国的法律明确规定，地方自治权包括地方短途公共交通、地方道路建设、水电及煤气供应、废水处理、城市建设规划，还包括学校、剧院、博物馆、医院、体育场所和公共游泳池的建造与维护，以及成人教育、青少年校外辅导等。对于这些事务，上级政府无权干预，完全由地方自行决定。同时，法律也明确规定，上级政府交办的选举等事项，是自治政府必须完成的任务，谁违背了就可能被送上法庭。

　　3.明确村党支部与村委会的关系。目前，村党支部与村委会在村级事务中的职能比较模糊，不同文件和法规说法相互交叉，不完全一致，这就使村党支部和村委会的矛盾成为村级自治中的一个突出问题。笔者认为，中国共产党领导下的村民自治制度必须长期坚持，丝毫不能动摇，但要创新和完善治理的方式。村级事务原则上应交给村委会进行自治管理，从而真正实现民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的目标。村党支部应作为乡镇党委和政府的派出机构，由乡镇任命，并由乡镇负责工作经费，其主要职责是监督村民自治是否符合法定程序，村委会在具体工作中是否有违法行为，对发现的问题及时向乡镇反映，由乡镇依法出面予以干预和纠正。

　　4.保证村级自治必要的经费。一些国家基层自治之所以能够正常运转，很重要的一条就是有经费保证，否则，地方自治及其独立性必将名存实亡。德国《基本法》明确规定，乡镇（最基层自治单位）有权征课赋税，包括土地税、工商税等，还可以从联邦及各州获得其他税收的分成，从而使乡镇自治有了稳定的经费渠道。我国当然不能让村来直接征税，但对于村级资金，例如农业税附加、财政转移给村的部分、村集体收入等，应通过立法进行固定，严防乡镇平调和挪用，从而实现村级事权和财权的统一。值得一提的是，提倡并加大自治，并不否定上级的支持和扶持，相反，属于自治不能解决的问题，例如乡村骨干公路、水利设施的建设等，上级政府必须加大支持力度，否则，受影响的绝不仅仅是乡村自治问题，而是整个乡村的稳定发展和建设小康社会目标的实现。

　　借鉴和吸收新公共管理的思想来治理乡村，各种措施都不是独立的，而是一个整体，它们相互联系，因此，必须统筹安排、协调推进。在实施中，不应搞“一刀切”，而要从实际出发，选择一个或几个县先进行试点试验，探索路子，积累经验，然后再稳步推进。  摘自：2005.3（67—72）《中国农村经济》（作者单位：中共江苏省委农村工作领导小组办公室）